Para organizar la capacidad de planificar para la sostenibilidad, es necesario que los procesos a largo plazo vayan más allá de las estructuras formales en todos los sectores de la sociedad, tanto públicos y privados como civiles.

La paradoja de la planificación participativa

Aunque hay muy buenas razones para la planificación colaborativa y participativa, sabemos que las estrategias de planificación participativa suelen plantearse para proyectos temporales, con mandatos imprecisos y ambiciosos, creando a menudo más frustración que los enfoques tradicionales de planificación.

En este artículo se argumenta que una causa importante de los problemas tiene que ver con la organización democrática. ¿Puede realmente reconciliarse la planificación participativa con las instituciones tradicionales de la democracia representativa? ¿Cómo confluyen, se fusionan o chocan las ideas contradictorias de los ciudadanos y los políticos sobre la responsabilidad y las funciones y mandatos, cuando las ideas abstractas se transforman en prácticas cotidianas? ¿Se abordan estas nociones de manera explícita?

Se supone que el escenario más pesimista se produce cuando todos los actores se sienten frustrados y encerrados en un proceso de planificación donde se omiten y apartan, aunque sea de forma temporal, los auténticos dilemas. Esta “estrategia de supervivencia” probablemente no sea capaz de establecer procesos de colaboración sostenibles en el tiempo.

A través de la investigación comparativa y mediante la combinación de la ciencia antropológica y la ciencia política, creemos que es posible averiguar cómo perciben y gestionan los participantes estas tensiones. Podemos identificar los principios de diseño institucional (soluciones específicas) para promover la organización de la planificación participativa en el marco general de la democracia representativa.

La planificación participativa como un juego institucional

Al abordar este fenómeno de planificación desde la óptica de la antropología y la ciencia política, podemos obtener un conocimiento más detallado e innovador de las perspectivas y los problemas de la planificación participativa. Mientras que la teoría de la planificación implica el análisis y desarrollo de estrategias, la ciencia política ofrece un mejor entendimiento del contexto político que afecta a los intentos de institucionalizar la planificación participativa. Llevar a cabo una planificación más participativa es cambiar las reglas de la planificación y las políticas urbanas: las posiciones, oportunidades, privilegios, recursos, etc, se reorganizan. Nos referimos a esto como el nivel institucional del proceso de planificación. Creemos que sería fructífero analizar la planificación participativa como un juego entre los diferentes actores, tratando de alcanzar sus objetivos e intereses a través de diversas estrategias.

Para evaluar la planificación participativa, así como sus problemas y potencialidades, tenemos que entender su relación con otras partes del sistema político. Cada actor ocupa una posición diferente, pero pueden compartir el interés en desarrollar procesos colaborativos de planificación, aunque tengan ideas contradictorias sobre cómo garantizar la legitimidad de las decisiones de planificación y la responsabilidad de los actores intervinientes. La ciencia política ofrece los medios para entender lo que impulsa a los actores específicos en los juegos de la planificación y evaluar los procesos y resultados en términos de valores democráticos y tensiones institucionales.

Cuatro ideales de la planificación participativa

La participación como aplicación de políticas

Según el primer ideal, la participación es un nuevo enfoque para aumentar la capacidad de aplicación de políticas del sistema político representativo. Los ciudadanos son fuentes fundamentales de conocimiento y experiencia, importantes para los procesos de planificación. Nuestra predicción es que esto es a menudo lo que impulsa a los políticos y funcionarios públicos a aceptar la participación como parte esencial del sistema político.

La participación como solución a problemas funcionales

De acuerdo con un segundo ideal, la participación es una estrategia para coordinar a cada uno de los actores que controlan recursos relevantes para la resolución de problemas en la planificación. No supone un problema político, la participación es una respuesta a un estricto problema de coordinación. Creemos que esto es lo que impulsa a los profesionales de la planificación y el desarrollo a poner en marcha y tomar parte en los procesos de participación.

La participación como articulación de intereses

De acuerdo con un tercer ideal, las estructuras participativas se promueven como nuevos espacios para la articulación y representación de intereses, a fin de promover los intereses de ciertos grupos, que de otra manera estarían en desventaja. La idea principal es la de mejorar las oportunidades para lograr una mayor movilización en el proceso de planificación.

La participación como deliberación democrática

Por último, desde una cuarta perspectiva, el valor de la participación radica en la construcción de una posición común, superando intereses particulares, a través de la comunicación entre los participantes y la reflexión colectiva sobre las diferentes posiciones y políticas. En este lugar, el objetivo principal es poner en marcha un proceso de debate entre los agentes afectados. Lo deseable es que los diferentes grupos de ciudadanos estén motivados por los aspectos reflexivos y participativos de la planificación.

La participación dentro del contexto político puede tener muchos significados y, por lo tanto, puede ocasionar tensiones complejas. Estas tensiones pueden existir no sólo entre el ámbito parlamentario-administrativo y los modelos de participación y comunicación horizontal, sino también entre diferentes modelos de colaboración y participación horizontal: funcional, participativa y deliberativa.

La promoción de redes e instituciones con participación abierta y flexible plantea dos dilemas fundamentales. En primer lugar, las promesas innovadoras de planificación participativa son abiertas, y la negociación, comunicación y deliberación global atraviesa fronteras, no sólo del gobierno y sus límites administrativos, sino también dentro de la jerarquía vertical de los funcionarios públicos y los políticos, que son responsables ante el electorado. Los procesos horizontales de planificación participativa necesitan reconciliarse con la cadena vertical de la democracia parlamentaria representativa. Por otro lado, parece que hay justificaciones, tanto democráticas como de eficiencia, para lograr acuerdos horizontales en la planificación.

La planificación participativa en la vida cotidiana

Los participantes en la planificación son visibles como individuos, no como representantes con intereses particulares. Sus motivos y estrategias se inscriben en el ámbito de su vida cotidiana y sus redes sociales, que se encuadran fuera de las relaciones sociales y las posiciones del proceso de planificación y el sistema político formal. Para entender las interacciones y las nuevas identidades (políticas) emergentes, las negociaciones e interacciones entre los participantes deben analizarse en el contexto de sus relaciones formales e informales. En contraste con el enfoque de la ciencia política, cabe esperar que estos procesos varíen de un individuo a otro. Para mejorar la comprensión de la planificación participativa es necesario investigar qué significa ésta para los participantes y cómo cambian sus puntos de vista con el tiempo. También es importante examinar si sus posiciones se comunican por interacción con las instituciones políticas, las administraciones, los ciudadanos y los discursos políticos; y de qué manera lo hacen.

La investigación sobre normas antropológicas se centra en la interacción entre discursos, agentes y sistemas de gobierno, la manera en que se influyen entre sí en diferentes contextos, tiempos y espacios. Cuando se examina, por ejemplo, una nueva ley, una reforma política, o un movimiento de protesta, se analiza el contexto de los acontecimientos y los fenómenos que lo rodean, cuestionando desde los hechos o casos a la ley o principio, desde los micro-procesos a los macro-procesos. Se pueden investigar acontecimientos aislados como la verdadera clave para comprender procesos de cambio social más amplios. Las investigaciones en curso sobre las normas antropológicas dentro de los nuevos regímenes de gobierno y poder, estudian las nuevas posiciones políticas y las relaciones cambiantes entre la política, la administración pública y los ciudadanos, tales como los “espíritus de fuego”, los mediadores, o representantes de las minorías étnicas. El enfoque antropológico puede proporcionar argumentos superpuestos, e incluso opuestos, construidos por los propios participantes para dar sentido a las prácticas de su red.

El valor de las comparaciones nacionales

La planificación participativa es un eslogan utilizado en todos los continentes. No existen las “buenas prácticas” universales para la planificación participativa, pero en cada caso podrían aplicarse buenos “parámetros de diseño”. El análisis comparativo del proceso en diferentes países y ciudades, nos ayudará a aprender más acerca de los dilemas y las dificultades de la planificación participativa y a desarrollar estrategias para mejorar el proceso.

Por ejemplo, la planificación participativa en Suecia, que cuenta con una fuerte “autonomía local” (competencias fiscales), puede variar mucho con respecto a lo que sucede en Francia, donde tradicionalmente se ha reducido el ámbito de intervención y la autonomía de los gobiernos locales.

La democracia local sueca está tradicionalmente relacionada con el sistema de partidos nacionales, mientras que, en Francia, la descentralización de la planificación urbana, iniciada en la década de 1980 con la gobernanza urbana horizontal, se ha ido institucionalizando progresivamente. En 2002, la legislación sobre “democracia de proximidad” obligaba a constituir juntas vecinales en todas las ciudades con más de 80.000 habitantes de manera obligatoria.

Los movimientos sociales españoles que reclamaban temas urbanos durante la década de 1970 fueron un componente esencial para la creación de una nueva cultura política. Los procesos de planificación participativa españoles se encuentran a medio camino entre los movimientos vecinales y el papel dominante de los gobiernos nacionales y regionales.

En los Países Bajos, la necesidad de soluciones integradas y redes de gobernanza ha surgido, junto con fuertes divisiones sectoriales, como respuesta a los cambios en la sociedad tradicional. La participación en la planificación urbana comenzó en la década de 1970, años en los que los ciudadanos estaban involucrados en la regeneración urbana.

El valor de la ambición y los paradigmas

Es fácil mostrar cierto cinismo acerca de la planificación. La investigación sobre planificación está repleta de historias de fracasos. Queremos evitar esta tradición patológica y estamos más interesados en aprender acerca de los dilemas democráticos fundamentales de la planificación participativa a partir de ejemplos ambiciosos y sofisticados.

Botkyrka es una ciudad suburbana en la zona sur de Estocolmo. Un gran número de acuerdos locales para el diálogo entre políticos, planificadores, asociaciones cívicas y ciudadanos muestra la coexistencia de las redes para la coordinación en la solución de problemas y la participación pública. Los acuerdos institucionales se han desarrollado en el marco del Diálogo “Botkyrka” para mejorar la coordinación y los mecanismos de la participación pública.

La estrategia está centrada en las “Asociaciones de Vecinos” (områdesgrupper). Estas instituciones multi-agente se desarrollaron como parte de la aplicación local de la Iniciativa Nacional para el Desarrollo Metropolitano en Botkyrka. Las “Asociaciones de Vecinos” deben funcionar como un foro para la colaboración (samverkan) entre actores interdependientes de diferentes sectores (escuelas, autoridades de la Seguridad Social, cooperativas de vivienda, etc) y como un espacio para la participación pública y el diálogo entre los diferentes actores, los ciudadanos y los residentes. Estos “grupos de vecinos” también proporcionan una plataforma para la última innovación institucional, el foro de diálogo, en el que los políticos municipales tienen la responsabilidad de poner en práctica la política de diálogo en cada uno de los siete barrios de Botkyrka.

Éste es un ejemplo de las ideologías en la planificación participativa. Nos encontramos ante estrategias para (a) coordinar a las diferentes autoridades locales y las empresas públicas y mixtas, (b) movilizar la participación entre los afectados, y (c) vincular estos procesos a las estructuras de representación formal de la democracia local (el pleno y la corporación municipal).

Esta breve descripción del caso Botkyrka realza la idea de que la complejidad en la planificación requiere enfoques de colaboración nuevos y más horizontales. Encontramos ejemplos ambiciosos, como el anterior, en todo el mundo y, para ser fructíferas, las comparaciones deberían comenzar con ellos.

Conclusiones

Promover la participación y el diálogo supone la introducción de nuevos significados para los conceptos de responsabilidad y legitimidad democrática, así como para el papel de políticos, planificadores y ciudadanos. Mientras las normas y las ideas de la democracia representativa sean importantes entre los políticos y funcionarios públicos, es de esperar que no haya respuestas fáciles a la cuestión de cómo organizar una red eficiente de planificación participativa e intersectorial. En la práctica, el concepto de cadenas verticales de responsabilidad coexiste, aunque no sin tensiones, con nuevas ideas sobre enfoques participativos e integrales de planificación. La introducción de modelos innovadores en la planificación puede crear frustración, tensiones e incluso conflictos, no sólo en el proceso de planificación, sino también para el sistema político y los distintos actores, como políticos, planificadores y ciudadanos.

Si el desarrollo urbano sostenible requiere un marco institucional que fomente la colaboración y comunicación de actores con diferentes objetivos, percepciones y posiciones, atravesando los límites formales y tradicionales, es necesario tomar en serio estas cuestiones democráticas. La imposibilidad de encontrar formas legítimas para la aplicación de modelos participativos en la planificación, podría dificultar la innovación en la planificación. Las tensiones y dilemas de la participación crean problemas en materia de democracia. Solventarlo debe ser una preocupación fundamental para planificadores y políticos.

Nuestros argumentos fundamentales son los siguientes:

  • La planificación urbana para la sostenibilidad requiere procesos participativos en red a largo plazo con el fin de concebir y poner en práctica soluciones integradas y holísticas.
  • Si estas estrategias participativas de planificación en red se establecen con éxito, se pondrían a prueba las estructuras democráticas tradicionales y podrían cambiar las reglas de las políticas urbanas.
  • Es necesario que se aporten soluciones prácticas a preguntas difíciles sobre la relación entre las instituciones democráticas y los nuevos modos de participación horizontal.

Prever las tensiones y dilemas no significa asumir los conflictos entre los modos más horizontales de la planificación y la noción tradicional de la democracia representativa. Esto dependerá de cómo se establezcan las relaciones. Aunque algunos casos concretos de planificación participativa pueden poner en peligro la responsabilidad desde el punto de vista de la democracia representativa, a través de negociaciones poco transparentes y dominadas por las élites, otros casos parecen contribuir a la revitalización de la democracia representativa mediante la introducción de mecanismos participativos claramente definidos en el marco general. La introducción de formas participativas de planificación y gestión pública también puede reforzar la democracia representativa aumentando la capacidad del sistema para resolver los problemas de grupos sociales específicos.

Investigadores

  • Clarissa Kugelberg (coordinadora), Profesora Ayudante en Antropología Cultural y Profesora del Institute de Vivienda e Investigación Urbana (IBF), Universidad de Uppsala, Suecia. (Clarissa está ligada al Departamento de Antropolgía Cultural de la Universidad de Uppsala.)
  • Nils Hertting (coordinador), Profesor Ayudante en Ciencias Políticas en el IBF y del Departamento de Ciencias Políticas y Marianne Danielsson, Doctoranda del Departamento de Gobierno, Universidad de Uppsala, Suecia.
  • Erik-Hans Klijn, Catedrático de Administración Pública de la Universidad Erasmus de Rotterdam, y Profesor Visitante del INLOGOV de la Universidad de Birmingham, Reino Unido.
  • Jasper Eshuis, Doctor Investigador del Departamento de Administración Pública, y Lasse Gerrits, Profesora Ayudante de Administración Pública de la Universidad Erasmus de Rotterdam, Países Bajos.
  • Cécile Cuny, Investigadora Post-doctoral, CEMAGREF, Estrasburgo.
  • Yves Sintomer, Catedrático de la Universidad de París, Francia.
  • Julien Talpin, Investigador Post-doctoral, Centro de Investigaciones Sociales y Políticas, París, Francia.
  • Montserrat Pareja Eastaway, Profesora Asociada, y Marc Pradel Miquel, Doctorando en Sociología y Profesor Ayudante en Sociología, Facultad de Economía y Empresariales, Universidad de Barcelona, España.

Referencias

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  • Goffman E (1974) Frame Analysis: An Essay on the Organization of Experience. New York: Harper & Row
  • Healey, P (2006/1997) Collaborative planning: shaping places in fragmented societies Collaborative Planning. Basingstoke: Palgrave Macmillan
  • Hertting, N (2009) “Neighborhood network governance, ethnic organization, and the prospects for political integration”. Journal of Housing and the Built Environment, 24:1
  • Innes, J.E. & D.E. Booher (1999) “Consensus building and complex adaptive systems. A framework for evaluating collaborative planning”, American Planning Association Journal, 65:4
  • Klijn, E H & C K Skelcher (2007) “Democracy and governance networks: compatible or not? Four conjectures and their implications” Public Administration, 85:3
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  • Scharpf, F (1997) Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research. Boulder: Westview Press
  • Sellers, J & Lidström, A (2007) “Decentralization, Local Government and the Welfare State”, Governance, 20:4
  • Sorensen, E & J Torfing (2005) “The Democratic Anchorage of Governance Networks” Scandinavian Political Studies, 28:3
  • Young, M (2000) Inclusion and Democracy. Oxford: Oxford University Press
  • Authors: Nils Hertting and Clarissa Kugelberg

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